Democrazia, Stato di diritto e tutela dei Diritti Umani nell’UE: il caso dell’Ungheria

Il Preambolo della “Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea” recita:

“Consapevole del suo patrimonio spirituale e morale, l’Unione si fonda sui valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà; l’Unione si basa sui principi di democrazia e dello stato di diritto. Essa pone la persona al centro della sua azione istituendo la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. L’Unione contribuisce al mantenimento e allo sviluppo di questi valori comuni, nel rispetto della diversità delle culture e delle tradizioni dei popoli europei, dell’identità nazionale degli Stati Membri e dell’ordinamento dei loro pubblici poteri a livello nazionale, regionale e locale; essa cerca di promuovere uno sviluppo equilibrato e sostenibile e assicura la libera circolazione delle persone, dei beni, dei servizi e dei capitali nonché la libertà di stabilimento.” ^{^[1]}

L’Articolo 2 del Trattato sull’Unione Europea afferma:

“L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”[2]

Alcuni Stati Membri, come Polonia e Ungheria, non hanno ottemperato al loro dovere di garanti dei diritti e delle libertà fondamentali degli individui che occupano il loro suolo. In questo articolo analizzeremo il caso specifico dell’Ungheria.

Nel 2011 l’Ungheria, guidata da Orban già da 7 mesi, era a capo del Consiglio dell’Unione Europea; il Presidente della Commissione europea, José Manuel Barroso, ha deciso di astenersi dal congratularsi con la nuova presidenza, rimarcando quanto alcune leggi approvate dal governo ungherese fossero dubbie rispetto all’effettiva tutela dei diritti fondamentali.
Di seguito quanto dichiarato dal Presidente della Commissione[3]:

“Come tutti gli Stati membri, l’Ungheria è tenuta – in virtù dei trattati UE – a garantire l’indipendenza della propria banca centrale nazionale, l’indipendenza della propria autorità responsabile della protezione dei dati e la non discriminazione dei propri giudici. La Commissione è determinata a prendere tutti i provvedimenti giuridici necessari per garantire la compatibilità con la legislazione dell’Unione europea.”[4]

L’Ungheria ha apportato modifiche alla Costituzione aggiungendo disposizioni in contrasto[5] al diritto UE, come le leggi riguardo alla Banca Centrale che non sono state sottoposte a giudizio dell’UE o disposizioni che mettono a rischio la libertà di opinione, di espressione, di informazione. La Commissione ha ritenuto questo comportamento come un insieme di violazioni individuali comuni^[6], ossia violazioni degli obblighi derivanti dal Trattato sull’Unione Europea di cui si sono fatti carico i singoli Stati.

Nel 2013 il Vice-Presidente della Commissione Viviane Reding ha dichiarato che l’UE stava attraversando una «crisi dello stato di diritto» soprattutto dopo quanto accaduto in Ungheria con l’approvazione delle leggi di cui sopra e alla luce della situazione in Polonia a seguito della vittoria del Partito Legge e Giustizia di Jaroslaw Kaczynski nell’ottobre 2015. [7]Questo ha portato il Parlamento a rimarcare il valore dell’Articolo 2 del Trattato sull’Unione Europea, e l’obbligo degli Stati Membri di attenersi al rispetto dello stato di diritto, della democrazia e dei diritti fondamentali e a valutare la possibile minaccia che uno Stato Membro violi tale obbligo ai sensi dell’Articolo 7 (1) TUE.

La risoluzione ha messo alla prova la capacità dell’Unione Europea di reagire a possibili violazioni dei valori fondamentali europei ed evitare comportamenti analoghi da parte di altri Stati.

In sede di Parlamento europeo, nel febbraio 2015, il commissario di giustizia, Věra Jourová, non ha richiamato l’Articolo 7 (1) TUE.

Il 17 maggio 2017 è stata adottata una nuova risoluzione “Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione in Ungheria” (2017/2656(RSP)[8]: il Parlamento europeo ha riconosciuto la violazione dei diritti fondamentali da parte dell’Ungheria. L’adozione da parte del Parlamento europeo della risoluzione del 17 maggio 2017 ha registrato l’indebolimento del sostegno a Orban all’interno del Partito Popolare Europeo (PPE), ancora oggi il partito più grande al Parlamento europeo. Nella risoluzione del 2017, il Parlamento europeo ha riconosciuto che la situazione ungherese rappresentava una chiara violazione dell’Articolo 2 TUE, che riporta i valori fondanti l’Unione europea, e ha deciso di dare avvio alla procedura prevista dall’Articolo 7 (1) TUE.

L’art. 7 TUE istituisce una procedura diretta a contrastare la violazione dell’art. 2 dello stesso Trattato. Tale procedura viene avviata da un terzo degli Stati membri, il Parlamento europeo e la Commissione e si pone il fine di valutare se vi è un «evidente rischio di violazione grave» [9]in uno Stato membro dei valori dell’UE predisposti dall’articolo 2 TUE. Il meccanismo prevede misure preventive, qualora si sia in presenza di un rischio di violazione dei valori UE di cui all’art. 2 TUE; mentre vengono previste sanzioni, se si è in presenza di avvenuta violazione.

Preliminarmente rispetto alla adozione della risoluzione del 2017, citata sopra, e a norma dell’articolo 83 del suo regolamento, il Parlamento aveva incaricato la Commissione per le Libertà civili, la Giustizia e gli Affari interni di avviare la redazione di un rapporto, in previsione di una votazione in plenaria in favore dell’azione del Consiglio ad agire ai sensi dell’articolo 7 (1) TUE.^[10]

La situazione dell’Ungheria riguardo agli obblighi di cui all’art. 2 TUE era in posizione di vantaggio rispetto a quella della Polonia, soprattutto tenuto conto del fatto che il suo Presidente, Orban non aveva mai rifiutato un dialogo con l’UE e che in Ungheria, al contrario che in Polonia, gli strumenti di salvaguardie nazionali dello Stato di diritto erano da considerarsi più fragili.

Più di recente e durante la pandemia da Covid-19, più precisamente il 30 marzo 2020, il Presidente ungherese, Orban, ha esteso i propri poteri. Sono stati molti gli Stati Membri che hanno adottato restrizioni temporanee per fronteggiare l’emergenza sanitaria, ma i poteri di Orban non prevedevano una durata di tempo determinata. Difatti, quando il 16 giugno 2020 lo stato di emergenza è stato dichiarato concluso in Ungheria, i pieni poteri di Orban non sono stati revocati. A questo punto, trattandosi, secondo le istituzioni europee, dell’ultima di una serie di restrizioni ai diritti fondamentali introdotte nell’ordinamento ungherese, tali da concretizzare il “chiaro rischio di una violazione dei valori di cui all’art. 2 TUE” (art. 7, par. 1 TUE) e per questo l’UE ha deciso di intraprendere la procedura sanzionatoria prevista dall’Articolo 7 (1) TUE, che tutela il rispetto dei valori democratici all’interno del Paese.

Preoccupazione ha suscitato anche il fatto che l’Ungheria non ha ratificato la Convenzione di Istanbul contro la violenza sulle donne, aperta alla firma nel 2011, che aveva sottoscritto solo nel 2014. L’Ungheria riteneva che la Convenzione promuovesse l’immigrazione illegale e diffondesse l’ideologia gender. [11] Queste dichiarazioni sono state rese dalla maggioranza guidata da Orban, che si è giustificata sostenendo che l’Ungheria possiede già mezzi di garanzia e tutela delle donne. In realtà, la Convenzione di Istanbul rappresenterebbe un ulteriore passo in avanti a favore della tutela delle donne contro ogni tipo di violenza, in aumento durante l’emergenza pandemica.

Il 19 maggio 2020, il Premier ungherese ha fatto approvare una legge che vieta il riconoscimento giuridico dell’identità di genere delle persone transgender e ha approvato l’emendamento legislativo che ha definito il genere quale “sesso biologico basato sulla nascita e sul genoma”^[12]. Tale modifica potrebbe provocare problemi in futuro per le persone che hanno avviato o hanno intenzione di iniziare un percorso di transizione. In risposta a questo episodio, in occasione della partita tra Germania e Ungheria agli Europei 2020, la città di Monaco ha avanzato la proposta di illuminare l’Allianz Arena con i colori della bandiera arcobaleno, simbolo della comunità LGBTQ+. Tale decisione è stata poi respinta dalla UEFA, poiché ritenuta non conforme al suo regolamento, che prevede solamente la presenza dei colori delle squadre in gara. In quell’occasione, il messaggio è stato comunque portato in campo dal capitano della nazionale tedesca Manuel Neuer che ha indossato una fascia arcobaleno.

Più di recente, l’Ungheria ha proposto a una nuova legge ritenuta discriminatoria delle persone LGBTQ+ che impone il divieto di diffusione di informazioni relative all’orientamento sessuale e all’identità di genere nelle scuole e tra i minorenni. Secondo il parere dell’Ungheria, tale decisione è dettata dal possibile margine di fraintendimento delle informazioni da parte dei giovani. La commissaria per i diritti umani del Consiglio d’Europa Dunja Mijatovic si è espressa in forte disaccordo, poiché ha ritenuto la legge una vera e propria discriminazione nei confronti della comunità LGBTQ+. Inoltre, l’europarlamentare ungherese Anna Donath ha annunciato di aver chiesto al Parlamento europeo di intervenire contro l’Ungheria, la quale aveva agito in contrasto con i valori fondamentali delle società democratiche europee e con i valori della cittadinanza ungherese. Il 3 aprile 2022, in concomitanza con le elezioni politiche, si è tenuto un referendum in merito alla legge che vieta la promozione dell’omosessualità che, però, non ha raggiunto il quorum.

Nel giugno 2021, in sede di Consiglio europeo, il Primo Ministro olandese Mark Rutte ha proposto il recesso dell’Ungheria dall’Unione, appellandosi alla possibilità di attuare l’Articolo 50 TUE^[13].

In sede di Commissione europea, la Presidente Ursula von der Leyen ha commentato la legge anti LGBTQ+ dell’Ungheria: “La legge ungherese è una vergogna, discrimina persone sulla base dell’orientamento sessuale va contro i valori fondamentali della UE. Noi non faremo compromessi su questi principi”.[14]

In occasione del dibattito tenutosi nel giugno 2021, in sede di Consiglio, il sottosegretario italiano agli Affari europei Enzo Amendola ha dichiarato: “A fine Consiglio Affari Generali non sono arrivati chiarimenti soddisfacenti dall’Ungheria sulle leggi approvate che producono discriminazioni in base all’orientamento sessuale. Per questo, dopo dibattito, anche l’Italia ha firmato la richiesta degli altri 13 Stati Membri dell’UE^[15].

Il 16 febbraio 2022 la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha respinto i ricorsi avanzati da parte dell’Ungheria e della Polonia contro il Regolamento che istituisce il meccanismo di condizionalità^[16](C-156/21 Ungheria/Parlamento e Consiglio), secondo il quale i fondi europei dovrebbero essere impiegati nel rispetto dello Stato di diritto e dei valori europei e, dunque, se questo parametro non venisse rispettato, l’erogazione dei fondi potrebbe essere sospesa. Le motivazioni della Corte hanno rimarcato la necessità del rispetto dei valori europei da parte degli Stati Membri quale presupposto del godimento dei diritti derivanti dai Trattati. La sentenza si pone a conferma dell’importanza del rispetto valoriale nel processo di integrazione europea. Inoltre, risulta rilevante il riconoscimento del meccanismo di condizionalità, istituito per sperare le fragilità dell’articolo 7(1) TUE.

La Commissione ha già provveduto alla sospensione dell’approvazione del Fondo per la Ripresa e la Resilienza (il corrispettivo del PNRR) di 7,2 miliardi^[17]. La Corte ha altresì affermato che il meccanismo di condizionalità deve essere applicato al bilancio dell’UE e al NextGenerationEU. Il regolamento permette di giudicare inammissibili comportamenti condotti da organi di uno Stato o rilevanti per l’impiego dei fondi europei. ^[18] Il meccanismo prevede la sospensione dei pagamenti in favore dei Paesi che si sono resi imputabili di violazioni.

La Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, ha affermato: «La nostra conclusione è che dobbiamo passare alla fase successiva – ha detto von der Leyen – Il commissario Hahn oggi ha informato Budapest che ora invieremo la lettera di notifica formale per avviare il meccanismo di condizionalità»[19].

Seppur la decisione si dimostri come un passo in avanti verso un processo che vede il rafforzamento dei valori europei, come lo Stato di diritto e la solidarietà, e della loro tutela, le recenti elezioni del Premier ungherese hanno dimostrato che la strada da percorrere verso una più completa democratizzazione sarà ancora lunga. Lo scorso 3 aprile si sono tenute le elezioni in Ungheria, che hanno visto vincere, per la quarta volta consecutiva, Victor Orban con la sua coalizione composta dal partito di governo Fidesz e da quello cristiano-democratico Kdnp. Orban ha vinto con una percentuale del 54,6, dunque 134 seggi, contro una percentuale di 33,6, quindi 58 seggi, per Peter Marki-Zay; mentre l’estrema destra ha raggiunto 7 seggi con il 6,4%. Questo risultato non muta la situazione dell’ Ungheria come Stato membro dell’UE al quale negli anni, sono state imputate violazioni dei valori fondanti dell’Unione europea, tra cui lo stato di diritto e che, nel quadro dell’attuale scenario apocalittico che vede la contrapposizione russo-ucraina, ha negato sostegno a Kiev non fornendo armi, ma ha accolto i profughi di guerra.

^{^[1]} https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_it.pdf

[2] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0017.02/DOC_1&format=PDF

[3] https://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/eu-affairs/20120113STO35298/il-premier-ungherese-orban-si-confronta-con-i-deputati

[4] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_12_24

[5] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-7-2013-0315_IT.html

^[6] Pech, Laurent and Scheppele, Kim Lane (2017) Illiberalism within: rule of law backsliding in the EU. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 19 . pp. 3-47. ISSN 1528-8870 [Article] (doi:10.1017/cel.2017.9)

https://eprints.mdx.ac.uk/23663/1/2017Aug%20PECH%20and%20SCHEPPELE%20Rule%20of%20Law%20Backsliding%20in%20EU%20CYELS%20FINAL%20preprint.pdf

[7] Pech, Laurent and Scheppele, Kim Lane (2017) Illiberalism within: rule of law backsliding in the EU. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 19 . pp. 3-47. ISSN 1528-8870 [Article] (doi:10.1017/cel.2017.9)

https://eprints.mdx.ac.uk/23663/1/2017Aug%20PECH%20and%20SCHEPPELE%20Rule%20of%20Law%20Backsliding%20in%20EU%20CYELS%20FINAL%20preprint.pdf

[8] https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=fr&reference=2017/2656(RSP)

[9] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/146/la-protezione-dei-valori-dell-articolo-2-del-tue-nell-unione-europea

^[10] Risoluzione del Parlamento europeo del 17 maggio 2017 sulla situazione in Ungheria (2017/2656(RSP)) (OJ C, C/307, 30.08.2018, p. 75, CELEX: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52017IP0216)

[11] https://www.theguardian.com/world/2020/may/05/hungarys-parliament-blocks-domestic-violence-treaty

^[12] https://www.repubblica.it/esteri/2020/05/19/news/l_ungheria_contro_i_transgender_no_al_cambio_sesso_sui_documenti-257099683/

^[13] https://www.politico.eu/article/eu-leaders-confront-viktor-orban-over-anti-lgbt-bill-hungary-rights/

[14] https://euractiv.it/section/politica/news/legge-contro-i-diritti-lgbt-in-ungheria-von-der-leyen-e-una-vergogna/

^[15] https://euractiv.it/section/politica/news/legge-contro-i-diritti-lgbt-in-ungheria-von-der-leyen-e-una-vergogna/

^[16] https://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/BUDG/DV/2020/11-12/RuleofLaw-Draftconsolidatedtext_rev_EN.pdf

^[17] https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/ungheria-polonia-e-stato-di-diritto-una-vittoria-europea-33309

^[18] https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0074_IT.html

[19] https://www.ilsole24ore.com/art/ue-via-meccanismo-che-sospende-fondi-all-ungheria-violazione-stato-diritto-AEtrkMPB

Sitografia:

https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-02/cp220028it.pdf

https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-12/cp210217en.pdf