Deutscher Aufbau- und Resilienzplan (DARP) e Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR): Germania, Italia e Unione europea dopo la pandemia

Il presente lavoro intende esaminare il Deutscher Aufbau- und Resilienzplan (DARP) e il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). Traendo spunto da questa analisi di carattere comparativo, scopo precipuo dell’articolo è evidenziare il significato del Recovery and Resilience Facility (RRF) e, lato sensu, del Next Generation EU (NGEU) nell’ambito del processo di integrazione europea.

Ancor prima di procedere con l’analisi dei singoli Piani, tuttavia, si ritiene opportuno richiamare alcune importanti nozioni. L’arrivo del Covid-19 ha causato, in Europa come nel resto del mondo, una crisi senza precedenti, prostrando gli Stati membri non solo in termini sanitari ma anche socio-economici. In queste difficili circostanze, la Commissione europea ha agito coraggiosamente, decidendo di affiancare all’ordinario bilancio dell’Unione uno strumento straordinario di carattere temporaneo, volto a favorire la ripresa degli Stati membri: il Next Generation EU (NGEU). Proprio nell’ambito di questo pacchetto di aiuti, si situa il Dispositivo di ripresa e resilienza, o Recovery and Resilience Facility (RRF), volto a finanziare i singoli Recovery Plan nazionali. La nuova programmazione europea ha, per così dire, “un padre e una madre”: Jean-Claude Juncker, Presidente della Commissione dal 2014 al 2019, e Ursula von der Leyen, attuale Presidente della Commissione. La proposta della Commissione per il bilancio a lungo termine dell’Unione è stata presentata, infatti, il 2 maggio 2018 e approvata dal Consiglio, dopo intensi negoziati, il 17 dicembre 2020 e, se escludiamo l’intervento straordinario rappresentato dall’introduzione del NGEU, il Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027 (QFP 2021-2027) appare conservativo rispetto alle proposte precedentemente formulate dalla Commissione guidata da Juncker. Nonostante l’effettiva complessità della materia, in realtà, il bilancio dell’Unione presenta una struttura piuttosto semplice. Esso si compone di sette rubriche, cui corrisponde una determinata dotazione finanziaria. Le risorse del QFP 2021-2027, in particolare, sono ripartite come segue: Mercato unico, innovazione e agenda digitale (132.8 miliardi), Coesione, resilienza e valori (377.8 miliardi), Risorse naturali e ambiente (356.4 miliardi), Migrazione e gestione delle frontiere (22.7 miliardi), Sicurezza e difesa (13.2 miliardi), Vicinato e resto del mondo (98.4 miliardi) e Pubblica amministrazione europea (73.1 miliardi), per un totale di 1074.3 miliardi di euro. Per quanto concerne il NGEU, invece, lo stanziamento dei fondi riguarda solo tre delle sette rubriche sopracitate: Mercato unico, innovazione e agenda digitale (10.6 miliardi), Coesione, resilienza e valori (721.9 miliardi) e Risorse naturali e ambiente (17.5 miliardi), per un totale di 750 miliardi di euro. Complessivamente, quindi, sommando gli stanziamenti straordinari del NGEU agli stanziamenti ordinari del QFP 2021-2027, la nuova programmazione europea può contare su 1824.3 miliardi di euro.

Tanto il DARP quanto il PNRR sono finanziati dal RRF, a sua volta parte del NGEU, di cui rappresenta lo stanziamento più ingente: 672.5 miliardi di euro su un totale complessivo di 750.  Per quanto riguarda la distribuzione dei fondi tra Paesi, il totale delle sovvenzioni è stato ripartito nel modo seguente: il 70%, in base all’ammontare della popolazione, all’inverso del PIL pro capite e al tasso di disoccupazione e il restante 30% in base all’ammontare della popolazione, all’inverso del PIL pro capite e, in pari proporzioni, alla variazione del PIL reale nel 2020 e della variazione aggregata del PIL reale per il periodo 2020-2021, in base alle previsioni dell’autunno 2020 effettuate dalla Commissione. Questa seconda componente sarà rivista nel giugno 2022 alla luce dei risultati effettivamente conseguiti. Per i prestiti, invece, è stato stabilito che i Paesi possano richiederne un ammontare massimo pari al 6,8% del PIL del 2019.

Per l’Italia che, assieme alla Spagna, è stata tra i maggiori beneficiari, le risorse messe a disposizione ammontano a 191.5 miliardi di euro, di cui 122.6 miliardi in prestiti e 68.9 miliardi in sovvenzioni. La Germania, invece, ha scelto di non avvalersi dei prestiti europei e di far uso soltanto delle sovvenzioni, che ammontano a 25.6 miliardi di euro. Le risorse stanziate sono assegnate, previa richiesta da parte dello Stato membro, secondo una precisa scansione temporale: fino al 31 dicembre 2022, la Commissione metterà a disposizione il 70% dei fondi stanziati nell’ambito del RRF, mentre il restante 30% sarà disponibile solo a partire dal 1° gennaio 2023 e fino al 31 dicembre dello stesso anno. Il regolamento istitutivo prevede anche che lo Stato membro interessato possa richiedere un prefinanziamento, unitamente alla presentazione del proprio Recovery Plan, per un ammontare fino al 13% del contributo finanziario e, eventualmente, fino al 13% del prestito, entro il 31 dicembre 2021. Con impegni giuridici da assumere entro la fine del 2023 e pagamenti che, al più tardi, avverranno entro il 2026, gli Stati dovranno necessariamente organizzarsi per gestire in maniera rapida ed efficiente i singoli Recovery Plan nazionali. Del resto, la ratio del Next Generation EU è proprio quella di favorire una decisa e rapida ripresa economica sostenendo l’attuazione di specifici processi di riforma, nel cui ambito rientra, sia nel caso della Germania che dell’Italia, la modernizzazione della pubblica amministrazione.

Gli obiettivi del DARP e del PNRR sono simili, sebbene articolati in maniera diversa, in quanto riferiti ai fini generali perseguiti dall’Unione tramite la creazione del RRF, come stabilito dall’art. 4 del Regolamento (UE) 2021/241: «promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione, migliorando la resilienza, la preparazione alle crisi, la capacità di aggiustamento e il potenziale di crescita degli Stati membri, attenuando l’impatto sociale ed economico di detta crisi, in particolare sulle donne, contribuendo all’attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali, sostenendo la transizione verde, contribuendo al raggiungimento degli obiettivi climatici dell’Unione per il 2030 (…), nonché al raggiungimento dell’obiettivo della neutralità climatica dell’UE entro il 2050 e della transizione digitale, contribuendo in tal modo alla convergenza economica e sociale verso l’alto, a ripristinare e a promuovere la crescita sostenibile e l’integrazione delle economie dell’Unione e a incentivare la creazione di posti di lavoro di alta qualità, nonché contribuendo all’autonomia strategica dell’Unione unitamente a un’economia aperta, e generando un valore aggiunto europeo». Nell’istituire il Dispositivo, l’UE si è dunque prefissata obiettivi molto ambiziosi, al fine di sostenere al meglio gli Stati membri in fase di ripartenza e, in ultima istanza, di rilanciare l’Unione nel suo complesso, con particolare attenzione alla transizione ecologica e digitale e alle politiche sociali. A tal proposito, in Germania, il 42% delle risorse del RRF sarà destinato alla transizione ecologica, mentre, in Italia, tale cifra ammonta al 37,5%. Per quanto riguarda la trasformazione digitale, invece, le percentuali sono pari al 52% della Germania e al 25,1% dell’Italia.

Da un punto di vista economico, è utile evidenziare gli effetti attesi dall’implementazione del DARP e del PNRR, rispettivamente in Germania e in Italia. Entro il 2026, si stima che il Next Generation EU avrà un impatto sul PIL tedesco pari a +0,4-0,7%, con una creazione di posti di lavoro pari a +135.000 unità, mentre i benefici derivanti dall’implementazione dei singoli Piani da parte degli altri Stati membri ammonteranno a +0,4% del PIL. Per quanto riguarda il nostro Paese, le previsioni sono più ottimistiche in relazione all’impatto sul PIL, che si prevede subirà un incremento pari a +1,5-2,5%, e alla creazione di posti di lavoro, che si attesterà a +240.000 unità, mentre i benefici derivanti dall’implementazione dei singoli Piani da parte degli altri Stati membri ammonteranno a +0,3% del PIL. È particolarmente interessante notare l’ultimo dato, relativo al c.d. effetto spillover, +0,4% del PIL in Germania e +0,3% del PIL in Italia, il quale dimostra come l’implementazione di misure collettive e coordinate a livello europeo possa rappresentare un importante valore aggiunto, non solo in termini politici ma anche economici.

Tale osservazione legittima una breve riflessione conclusiva sul significato di Next Generation EU per l’Unione in questo tempo preciso, durante una pandemia e dopo anni di polemiche contro una “Europa matrigna”, dispensatrice di austerity e incapace di solidarietà. Sebbene Italia e Germania siano sempre sembrate distanti sui temi economici, entrambi i Paesi sembrano aver appreso dalle sofferenze inflitte dalla pandemia. Se questa tragedia collettiva ci ha insegnato qualcosa, è proprio che sperare di uscire da una crisi del genere da soli è illusorio e controproducente. L’esperienza di Next Generation EU dimostra non soltanto che l’Europa ha ragione di esistere, ma anche che senza una vera solidarietà tra Stati questa splendida e complicatissima costruzione rischia di crollare. Per tutte queste ragioni, il Recovery Plan for Europe può rappresentare una grande occasione di rilancio per il progetto europeo, per rivitalizzare l’idea di un’Unione che deve essere sempre più una casa comune, costruita sui valori fondamentali che ci uniscono, vicina alle esigenze e alle concrete istanze dei suoi cittadini.