Il sistema delle risorse proprie dell’Unione Europea (UE) rappresenta, oggi, uno dei nodi cruciali che caratterizzano – insieme al rispetto dello Stato di diritto1 e ai tagli al Quadro Finanziario Pluriennale (QFP o Bilancio a lungo termine dell’UE) 2021-2027 – il difficile negoziato tra Consiglio europeo ed Europarlamento sul Recovery Fund2, ossia lo storico Piano economico per la ripresa e la resilienza raggiunto dai leader degli Stati membri durante la riunione straordinaria del 17-21 Luglio scorsi. Per comprendere la rilevanza della questione nel contesto menzionato, è opportuno analizzare preliminarmente il quadro normativo di riferimento che ne disciplina il funzionamento.
Le risorse proprie – intendendosi con tale espressione il novero delle fonti di entrata che alimentano e costituiscono il bilancio a lungo termine dell’UE – trovano il loro fondamento giuridico, in primo luogo, agli artt. 311 e 322 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Con specifico riguardo alla prima disposizione, viene statuito lo stretto legame tra gli obiettivi e le politiche dell’UE e i «mezzi necessari» alla loro realizzazione, da conseguirsi attraverso il finanziamento integrale – «fatte salve le altre entrate» – del QFP tramite fonti di entrata proprie dell’Unione. A tale scopo, viene prevista un’apposita procedura legislativa speciale che consente al Consiglio – che riunisce i ministri degli Stati membri identificati per materia – di adottare, consultato l’Europarlamento, «una decisione che stabilisce le disposizioni relative al sistema delle risorse proprie», nell’ambito della quale possono essere introdotte o eliminate le categorie di fonti di entrata eventualmente individuate e che costituisce la base per la delibera dei successivi regolamenti recanti le misure di esecuzione del sistema medesimo.
Per quanto concerne, invece, l’art. 322 del TFUE, viene riconosciuto al Consiglio tanto il potere di identificare sia le modalità che la procedura tramite cui «le entrate di bilancio previste dal regime delle risorse proprie dell’Unione sono messe a disposizione della Commissione» europea, quanto quello di stabilire «le misure da applicare per far fronte eventualmente alle esigenze di tesoreria». Si tratta di facoltà il cui esercizio richiede la consultazione preliminare dell’Europarlamento e della Corte dei conti, con il Consiglio che è chiamato a deliberare in merito ad esse su proposta della Commissione stessa.
Le disposizioni del TFUE cui si è fatto riferimento, tuttavia, non esauriscono il quadro normativo che disciplina le fonti di entrata proprie dell’Unione, in quanto questo include anche la Decisione 2014/335/UE, Euratom3, il Regolamento (UE, Euratom) n. 608/20144 e il Regolamento (UE, Euratom) n. 609/20145. Con tali atti, viene previsto un regime giuridico specifico, la cui applicazione concerne non solo il sistema delle risorse proprie generalmente inteso, ma anche le relative misure di esecuzione, le modalità e la procedura di messa a disposizione delle stesse.
Le fonti di entrata oggetto di analisi, con i rispettivi metodi di calcolo, vengono individuate dal quadro normativo di riferimento – in particolare, dalla Decisione 2014/335/UE, Euratom – attraverso terminate categorie così definite: risorse proprie tradizionali, costituite dai dazi doganali e agricoli, così come da ulteriori contributi «previsti nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero» e dell’isoglucosio, introdotte nel 19706 e con riferimento alle quali gli Stati membri posso trattenerne il 20% per coprire le spese di riscossione; risorsa propria basata sull’Imposta sul Valore Aggiunto (IVA), risultante «dall’applicazione di un’aliquota uniforme» – fissata allo 0,30%, con alcune eccezioni7 – ai gettiti IVA nazionali e attuata a partire dal 1979; risorsa propria basata sul Reddito Nazionale Lordo (RNL), stabilita nel 19888 e concernente un prelievo sull’RNL dei Paesi UE secondo una percentuale – in alcuni casi differenziata9 – individuata annualmente nel quadro della procedura di bilancio.
Accanto alle categorie appena elencate, si aggiunge un novero di altre entrate costituito dalle imposte sulle retribuzioni del personale dell’UE, dalle ammende pagate dalle imprese che violano particolari disposizione normative – come quelle sulla concorrenza – e dai contributi versati da Paesi terzi a favore di determinati programmi dell’Unione. Con riferimento a tutte le categoria di risorse proprie, viene previsto l’inserimento dell’ipotetico «saldo positivo di ciascun esercizio […] nel bilancio dell’anno successivo come entrata», nel caso in cui vi sia tale eccedenza10.
Il sistema in discussione, oltre a garantire un’autonomia finanziaria all’UE, è stato modificato al fine di correggere gli squilibri di bilancio tra i contributi degli Stati membri. In origine, nell’ambito della Comunità Economica Europea (CEE), questi ultimi rappresentavano delle contribuzioni obbligatorie stabilite annualmente sulla base di un criterio di ripartizione che determinava un meccanismo potenzialmente instabile, sebbene concepito come transitorio dallo stesso Trattato istitutivo11. In quel contesto, i rapporti tra i Paesi UE erano fortemente condizionati da divergenze legate alla circostanza secondo la quale le uscite della CEE erano destinate in misura prevalente all’attuazione della politica agricola comune, un settore che riscontrava un interesse disomogeneo tra gli Stati membri e i cui costi creavano uno sbilanciamento in negativo tra i contributi dei Paesi nordici e i relativi ritorni in termini di sovvenzioni. Per tale ragione, cominciarono ad essere introdotti particolari meccanismi di correzione – come quello previsto, nel 1984, in favore del Regno Unito – a beneficio di quegli Stati che presentavano «un onere di bilancio eccessivo rispetto alla propria prosperità relativa»12.
Il regime delle fonti di entrata proprie comunitarie è strettamente collegato, inoltre, alla natura del QFP, il quale – a differenza di quanto accade a livello nazionale – è un bilancio di investimenti che non può operare in deficit: ciò consegue da quanto disposto dall’art. 310 del TFUE, secondo cui le attività e le passività di ogni esercizio «devono risultare in pareggio» e le spese derivanti dagli atti che l’UE adotta – e che possono incidere in misura rilevante sul QFP – devono essere finanziate «entro i limiti delle risorse proprie dell’Unione», secondo un principio di sana gestione finanziaria. Quanto precisato è utile a comprendere la rilevanza dell’introduzione di nuove fonti di entrata per potenziare il perseguimento e la realizzazione delle politiche e degli obiettivi comunitari, con strumenti in grado di aumentare la resilienza e la solidità finanziaria delle economie degli Stati membri durante i periodi di crisi, come quello attuale determinato dal fenomeno epidemiologico del Coronavirus (SARS-CoV-2 o COVID-19).
A tal proposito, considerata l’inefficacia e la complessità che caratterizzavano, oramai, il sistema delle risorse proprie dell’UE, venne istituito un Gruppo ad Alto Livello – composto da da rappresentanti dell’Europarlamento, del Consiglio e della Commissione europea e presieduto da Mario Monti – con l’obiettivo di operare una revisione del regime in questione. Il “Gruppo Monti” – il cui lavoro iniziò nel 2014 e si concluse nel 2016 – valutò gli effetti prodotti dagli articolati meccanismi di correzione e dagli shock finanziari del 2008 e del 2011, concordando sulla necessità di una riforma che fosse ispirata su principi di trasparenza, semplicità, equità e responsabilità democratica13.
L’esigenza di tale modifica, in anni più recenti, è stata confermata ulteriormente anche dalle stesse Istituzioni comunitarie: nello specifico, tanto la Commissione europea14 quanto l’Europarlamento15 hanno ravvisato l’urgenza di una riforma in grado di garantire nuove fonti di entrata e una maggiore disciplina di spesa, con il chiaro obiettivo di preservare la realizzazione di ambizioni comuni – come la lotta al cambiamento climatico e la trasformazione digitale – e di fronteggiare le relative conseguenze sociali e il rimborso del debito dell’UE, tutelando il bilancio comunitario e alleviando la pressione fiscale sulle tesorerie nazionali e sui cittadini europei16.
Il 10 Novembre scorso, la Presidenza tedesca del Consiglio e i negoziatori dell’Europarlamento hanno raggiunto – dopo 10 settimane di intese trattative – un importante compromesso che individua le linea giuda di un accordo politico sul futuro finanziamento dell’UE17. In tale contesto, sono state identificate le possibili nuove fonti di entrata, sulla base di una specifica tabella di marcia e con riguardo alle proposte che erano già state avanzate sia dalla Commissione che dal Parlamento europeo. Nel dettaglio, vengono annoverate: la Plastic Tax, un contributo nazionale basato su rifiuti da imballaggi di plastica non riciclati (1 Gennaio 2021); la Carbon Tax, basata sull’Emission Trading System (ETS), o sistema di scambio delle emissioni (1 Gennaio 2023); la Digital Tax, volta a garantire un’equa tassazione sull’economia digitale (1 Gennaio 2024); la tassazione delle transazioni finanziarie, in modo da assicurare che anche tale settore fornisca il giusto contributo attraverso il pagamento delle tasse (1 Gennaio 2026); e, infine, un contributo finanziario legato al settore delle imprese o una nuova base imponibile consolidata comune per le imposte sulle società (1 Gennaio 2026).
Il quadro appena delineato – che richiede l’approvazione del Consiglio e dell’Europarlamento – costituisce un’importante evoluzione verso un sistema di risorse proprie dell’UE in grado di preservare i programmi faro e di rilancio comunitari, nonché di escludere ulteriori contributi da parte degli Stati membri e di garantire la piena realizzazione delle politiche e degli obiettivi dell’Unione.
1A. Brusca, Democrazia e Stato di diritto: il punto su Polonia e Ungheria, disponibile su www.ogieweb.eu.
2Consiglio europeo, Riunione straordinaria del Consiglio europeo (17, 18, 19, 20 e 21 luglio 2020) – Conclusioni, ST 10 2020 INIT, Bruxelles, 17-21 Luglio 2020.
3Consiglio dell’Unione Europea, Decisione del Consiglio, del 26 maggio 2014, relativa al sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), n° L 168/105, pp. 105-111.
4Consiglio dell’Unione Europea, Regolamento (UE, Euratom) n. 608/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, che stabilisce misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), n° L 168/29, pp. 29-38.
5Consiglio dell’Unione Europea, Regolamento (UE, Euratom) n. 609/2014 del Consiglio, del 26 maggio 2014, concernente le modalità e la procedura di messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali e delle risorse proprie basate sull’IVA e sull’RNL, nonché le misure per far fronte al fabbisogno di tesoreria, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE), n° L 168/39, pp. 39-52.
6Consiglio delle Comunità Europee, Decisione, del 21 aprile 1970, relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità, in Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (GUCE), n° L 94/19, pp. 19-22.
7Ai sensi dell’art. 2, paragrafo 4, secondo comma, della Decisione 2014/335/UE, Euratom: “Limitatamente al periodo 2014-2020, l’aliquota di prelievo della risorsa propria basata sull’IVA per la Germania, i Paesi Bassi e la Svezia è fissata allo 0,15 %”.
8Consiglio delle Comunità Europee, Decisione del Consiglio del 24 giugno 1988 relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, in Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (GUCE), n° L 185/24, pp. 24-28.
9La Decisione 2014/335/UE, Euratom ha previsto, per il periodo 2014-2020, una riduzione lorda del contributo annuo basato sull’RLN per la Danimarca, i Paesi Bassi, la Svezia e l’Austria.
10Parlamento europeo, Entrate dell’Unione, in Note tematiche sull’Unione europea, disponibile su www.europarl.europa.eu.
11A. Somma, Il bilancio dell’Unione europea tra riforma del sistema delle risorse proprie e regime delle condizionalità, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (DCPE) online, ISSN 2037-6677, n° 2018/4, pp. 873-888.
12Consiglio europeo, Conclusioni della Presidenza del Consiglio europeo, SN/1446/1/84, Fontainebleau, 25-26 Giugno 1984.
13High Level Group on Own Resources, Future Financing of the EU: Final report and recommendations of the High Level Group on Own Resources, Dicembre 2016.
14Commissione europea, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende, COM(2018) 321 final, Bruxelles, 2 Maggio 2018.
15Parlamento europeo, Più del denaro: il bilancio a lungo termine dell’UE è uno strumento per il futuro dell’Europa, Comunicato stampa, 12 Febbraio 2020, disponibile su www.europarl.europa.eu.
16Parlamento europeo, Risoluzione del Parlamento europeo del 23 luglio 2020 sulle conclusioni della riunione straordinaria del Consiglio europeo del 17-21 luglio 2020, 2020/2732 (RSP), Bruxelles, 23 Luglio 2020.
17Parlamento europeo, Compromesso su bilancio lungo termine UE: PE ottiene 16 miliardi in più per programmi chiave, Comunicato stampa, 10 Novembre 2020; Consiglio dell’Unione Europea, Prossimo quadro finanziario pluriennale e pacchetto per la ripresa: la presidenza del Consiglio raggiunge un accordo politico con il Parlamento europeo, Comunicato stampa, 10 Novembre 2020.
