Fino a pochi mesi fa, i cittadini europei potevano muoversi liberamente all’interno dell’area Schengen, ma, dopo le restrizioni introdotte per fronteggiare la condizione epidemiologica, gran parte delle frontiere sono state chiuse, ridisegnando un’Europa dai confini storicamente superati1.
Il Trattato di Schengen è considerato una delle tappe principali del processo di integrazione europea, poiché prevede la libera circolazione delle persone all’interno degli Stati firmatari. Ad aver aderito a Schengen sono 26 Paesi, 22 facenti parte dell’Unione Europea e 4 extra UE. I primi Stati firmatari dell’accordo sono stati Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio e Lussemburgo: il Trattato prese forma a partire dal 1985, nella località lussemburghese di Schengen, da cui lo stesso prende il nome. Nel 1992 aderirono, poi, Spagna e Portogallo, mentre l’Italia ha firmato l’accordo nel 1990, ma ha aperto le frontiere solo nel 1997. Seguirono Austria, Grecia, Danimarca, Finlandia, Svezia, Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria, Malta, Slovacchia, Slovenia, Estonia, Lettonia e Lituania. Gli Stati membri che non fanno parte dell’area Schengen sono, invece, l’Irlanda, che non ha firmato il Trattato, e Cipro, Croazia, Romania e Bulgaria, che vi hanno aderito, ma dove le frontiere sono ancora attive. I Paesi extra UE che hanno firmato l’accordo di libera circolazione sono, infine, Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein. Dal 1999, con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, il Trattato di Schengen e la Convenzione annessa – che definisce le condizioni e le garanzie della libera circolazione – sono divenuti parte integrante della legislazione dell’Unione2.
In conseguenza del Trattato, dunque, sono stati aboliti i controlli alle frontiere interne, ma lo stesso accordo prevede che la libera circolazione interna venga sospesa, senza che ciò comporti per lo Stato l’uscita dal Trattato, in caso di minacce per la sicurezza nazionale o del mancato funzionamento dei controlli alle frontiere esterne.
Oltre alla sostanziale abolizione dei controlli alle frontiere interne, l’accordo stabilisce anche, parallelamente, il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne, in uno alla cooperazione poliziesca: le forze di polizia dei Paesi aderenti, infatti, sono chiamate a collaborare per combattere i rischi per l’area. Fra le norme più discusse vi è, poi, il cosiddetto “inseguimento frontaliero”, che consente alle forze di sicurezza nazionali di valicare i confini fra gli Stati firmatari, al fine di catturare un soggetto imputato di reati definiti gravi.
Secondo le attuali regole dell’area Schengen, dunque, gli Stati membri possono introdurre controlli alle frontiere per un tempo limitato, se esiste una grave minaccia all’ordine pubblico o alla sicurezza interna. Siffatta normativa giustifica, pertanto, le restrizioni introdotte da diversi Paesi durante il periodo epidemiologico, lasciando in capo agli Stati firmatari il mero onere di notifica alla Commissione europea e al Parlamento in caso di chiusura delle frontiere. La Commissione, infatti, attualmente monitora costantemente le misure nazionali che limitano la libera circolazione e che sono state introdotte dai Paesi europei per fronteggiare la pandemia3.
L’emergenza COVID-19 non è stata la prima condizione ad aver determinato la chiusura delle frontiere: fra le più recenti, e discusse, chiusure dei confini vi sono, infatti, quella operata dalla Francia – dal 14 dicembre 2015 al 27 marzo 2016 – a seguito degli attentati del 13 novembre 2015 a Parigi e quella deliberata dalla Germania – dal 13 settembre 2015 al 13 febbraio 2016 – per limitare l’immigrazione internazionale.
L’emergenza epidemiologica del Coronavirus, tuttavia, ha per la prima volta messo in discussione il sistema Schengen stesso, determinando non solo la chiusura delle frontiere esterne – come annunciato da Ursula von der Leyen lo scorso 17 marzo –, ma anche l’introduzione di controlli alle frontiere interne in ben otto Paesi, tra cui Austria, Ungheria, Repubblica Ceca, Danimarca, Polonia, Lituania, Estonia e Germania, i quali per primi hanno notificato alla Commissione le misure intraprese, che variano dai semplici controlli sanitari sugli ingressi, come il rilevamento della temperatura corporea, al divieto totale di ingresso per i non residenti. Francia e Spagna, invece, hanno reintrodotto le medesime norme, seppur in mancanza di notifica ufficiale alla Commissione. Siffatte misure, sebbene unilaterali, risultano conformi al Trattato di Schengen, che, come anticipato, contempla delle deroghe in ipotesi di emergenza nazionale, per un periodo non superiore ai sessanta giorni.
L’emergenza epidemiologica e la chiusura delle frontiere hanno fatto riemergere alcune delle crepe del processo di integrazione dell’Unione, ancora troppo debole nel raggiungimento degli obiettivi di un’Europa sociale.
L’introduzione della cittadinanza europea, su cui si basa il Trattato di Schengen, ha proiettato, infatti, il concetto di solidarietà sociale, fino a quel momento basato sullo sviluppo di sistemi nazionali di welfare, in una dimensione sovranazionale. Il carattere sociale della cittadinanza europea, tuttavia, soffre di una profonda contraddizione intrinseca, che è d’impedimento ad un suo pieno sviluppo: se da un lato, infatti, le norme di riferimento dei Trattati istitutivi e la Carta dei diritti fondamentali rendono sostanziali e definiscono i diritti che costituiscono lo status giuridico della cittadinanza europea, dall’altro, le prestazioni sociali restano in gran parte una prerogativa dei bilanci nazionali, rimettendo all’Unione una funzione marginale di sostegno e completamento.
Tale divario è particolarmente tangibile nel settore della sanità, il quale rappresenta una sfera di potenziale contrasto o convergenza tra competenze statali ed europee. La tradizionale impostazione dei sistemi di welfare dei singoli Stati membri, infatti, abbina la disponibilità e l’utilizzo dei servizi sanitari nazionali al possesso di requisiti – quali la cittadinanza nazionale o la residenza abituale – che dimostrino un legame di inclusione dell’utente nel sistema statale.
In materia di “salute”, l’art. 6 TFUE attribuisce all’UE esclusivamente una “competenza di sostegno, coordinamento e completamento delle azioni degli Stati membri”. Il Trattato limita, dunque, l’azione dell’Unione, la quale non può disciplinare direttamente con atti normativi propri. In tal senso, l’art 35 della Carta dei diritti fondamentali sancisce il diritto in capo ad ogni persona di accedere alla prevenzione sanitaria ed ottenere cure mediche, ma limita la portata del diritto stesso al rispetto delle condizioni previste dalle legislazioni e dalle prassi nazionali. L’azione dell’Unione, dunque, è fortemente limitata nell’adozione di atti che abbiano ad oggetto prestazioni sanitarie interne, ma i suoi poteri di intervento si ampliano al momento in cui le stesse prestazioni sono qualificabili come “transfrontaliere”. A queste ultime si applica, oggi, la Direttiva 2011/24/ UE, in materia di circolazione dei pazienti, che è stata frutto di un lungo percorso di evoluzione giurisprudenziale, ma che non presenta una normativa efficace per condizioni d’emergenza, come quelle dettate dalla diffusione dell’infezione SARS-CoV-24.
In tal senso, lo scorso 13 maggio, invece, la Commissione europea ha presentato una serie di orientamenti e raccomandazioni per aiutare gli Stati membri a revocare gradualmente le restrizioni di viaggio, introducendo tutti i mezzi di sicurezza e le misure precauzionali necessari.
I Paesi dell’UE, sostenuti dalla Commissione, hanno, poi, concordato un protocollo per garantire l’interoperabilità transfrontaliera delle app volontarie di tracciamento dei contatti, in modo che i cittadini possano essere avvertiti di una potenziale infezione da Coronavirus quando viaggiano all’interno dell’Unione5.
Il 15 giugno, inoltre, la Commissione ha varato Re-open EU, una piattaforma web contenente informazioni essenziali che consentono di rilanciare in sicurezza la libera circolazione e il turismo in tutta Europa. La piattaforma fornirà, infatti, informazioni su frontiere, mezzi di trasporto disponibili, restrizioni di viaggio, misure di sanità pubblica e di sicurezza, come ad esempio il distanziamento fisico o l’uso delle mascherine, nonché altre informazioni pratiche per i viaggiatori.
Malgrado l’emergenza COVID-19 abbia segnato un’ulteriore minaccia per il processo di integrazione europea, evidenziando le crepe delle politiche sociali comunitarie e degli Stati membri, l’Unione sembra aver colto la sfida rispondendo con una seria presa di posizione, volta a dimostrare la capacità di gestione di un fenomeno transnazionale di così vasta portata, grazie alla cooperazione e alla convergenza delle diverse istanze degli Stati membri.
1 M. Donini, L’Area Schengen post Covid 19, disponibile su www.futuro-europa.it.
2 A. Brusca, Coronavirus, l’Europa chiude le frontiere, disponibile su www.ecointernazionale.it.
3https://www.europarl.europa.eu/news/it/headlines/security/20200506STO78514/covid-19-cosa-puo-fare-l-ue-per-riaprire-le-frontiere-nell-area-schengen.
4 L. Uccello Barretta, Il diritto alla salute nello spazio europeo: la mobilità sanitaria alla luce della direttiva 2011/24/UE, in Federalismi.it, Rivista di diritto pubblico italiano, comparato, europeo, n.19/2014, pp. 2 – 18.
5 https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/travel-and-transportation-during-coronavirus-pandemic_it.
